مقدمه

سلامت اداری یکی از خواست ها و آرزوهای دیرینه جوامع مختلف بوده بطوری که نظام اداری یک ابزار  توزیع عادلانه خدمت به عموم شهروندان باشد.از ابتدای تشکیل دولت ها همواره دولت خوب و حکومت خوب که حافظ منافع عموم باشد مورد بحث بوده و نظریه های متعددی در این رابطه ارائه شده که حاکی از اهمییت آن است . ايده سلامت اداري با مفهوم دولت خوب و حكومت‌داري خوب آميخته است افلاطون اخلاق و فضيلت را بنيان دولت خوب و ارسطو خرد و قانون را بنيان دولت خوب مي‌دانند، عده‌اي دولت مذهبي كه احكام را ازوحی گرفته و به قوانين طبيعي جاري مي‌سازد و عده‌اي  قدرت و اقتدار دولت در حاكميت داخلي و خارجي را معیار دولت خوب مي‌ دانند (کاظمی ،1389ُص 44و45).  بانك جهاني (200) مواردي چون مشاركت، حاكميت قانون، شفافيت، پاسخگويي و مسئوليت‌پذيري، اجماع، برابري، اثربخشي، كارآيي را لازمه‌ي حكومت خوب مي‌دانند. نايدو (1999) معتقد است تاكيد بر ضرورت توسعه پايدار و اعتقاد به اين كه دست‌يابي به آن تنها از طريق دولت سالم امكان‌پذير است، ظرفيت‌سازي در جامعه مدني، شهروندان آگاه، مشاركت از طريق سازمان‌هاي داوطلبانه، دموكراسي، رعايت حقوق بشر، قانوگذاري ، اثربخشي و كارآيي و پاسخگويي از ويژگي‌هاي حكومت‌داري خوب هستند. بنابراين براي داشتن نظام سالم اداري نياز به حكومت خوب و حكومت خوب بر مشاركت و دموكراسي استوار است و تحقق آن با تمركز‌زدذايي و تفويض اختيار امور، هم در سطح سازماني و هم در سطح كلان، مي‌تواند اتفاق افتد.كلدول (1944) به نقل از جعفرسون مي‌نويسد: دولت بايد تا حدي نامتمركز باشد به طوري كه هر شهروند بتواند مستقيماً در اداره امور عمومي شركت كند. گودنو (1894) بي‌تفاوتي شهروندان نسبت به مسائل اجرايي را ناشي از انحصارطلبي بوركرات‌ها و عدم مشاركت شهروندا در امور مي‌داند و فالت (1924: ص 27-29) تاكيد مي‌كند كه همه‌ي كاركنان بايد در اداره امور سازمان‌ها كمك كنند، اين امر اثربخشي و سازندگي تلقي مي‌شود. به طور كلي تمركززدايي فاصله قدرت را كم و كاهش فاصله قدرت موجب كاهش فساد نهادينه شده اداري خواهد شد.

فساد اداری

 فساد اداري در كليه كشورها ديده مي‌شود ولي شدت آن در كشورهاي در حال توسعه بيشتر است. هاريسون[1] (1981) در مورد نيجريه نوشته است كه فساد آنچنان در سازمان‌هاي دولتي اين كشور نفوذ كرده كه همانند تهاجم كرم‌هاي درختي، در حال از ريشه‌ خشكاندن اين سازمان‌هاست. اهميت فساد اداري آنچنان است كه عده‌اي در راستاي مبارزه با آن در صحنه‌هاي انتخاباتي بر رقيب خود پيشي گرفته‌اند(منوریان ،1372 ).

تعریف فساد اداری

ريشه فساد از فعل لاتين «Rumpere» به معناي شكستن است. بنابراين، در فساد چيزي مي‏شكند يا نقض مي‏شود.گونار ميردال فساد را در معناي وسيع‏تري مورد مطالعه قرار مي‏دهد. به نظر وي، فساد به تمام شكل‏هاي گوناگون انحراف يا اعمال قدرت شخصي و استفاده نامشروع از مقام و موقعيت شغلي قابل اطلاق است. گولد، فساد اداري را به اختصار سوء استفاده نهادينه شده شخص از منابع عمومي توسط مستخدمان خدامات كشوري تعريف كرده است. و مصاديق آن عبارتند از: زد و بندها در قراردادهاي ساختماني، پرداخت رشوه براي گرفتن مجوز واردات كالا، دادن انعام يا پول به كاركنان براي گرفتن خدمت. استفاده از منابع عمومي مثل وسيله نقليه و نيروي كار، سوء استفاده از سفرها و محل‌هاي اقامت دولتي در جهت منافع شخصي، به كار گماردن دوستان و اقوام فاقد شايستگي، فروش اموال دولتي به نفع شخصي (منوريان، 1372).    

 الوانی (1381)می گوید: فساد اداری ، انحراف از شیوه های قانونی و بطور کلی استفاده نامشروع از مقام و موقعیت شغلی اطلاق می شودو به اشکال مختلف بروز می کندکه رشوه یکی از آنهاست.پیچیدگی،نارسایی،وبه روز نبودن قوانین،دیوانسالاریهای عریض و طویلو وغیر پاسخگو، ناآگاهی مردم از حقوق خود،عدم دسترسی به اطلاعات،ضعف ایمان،روحیه فردگرایی،فقر مادی،از زمره دلایل شکل گیری فسادهستند .

              تاثيرات فساد

نخست اين كه ممكن است مشروعيت وثبات سياسي دولت را به خطر اندازد. كساني كه از منافع ناشي از فساد بهره‌مند نمي‌شوند آزرده خاطر شده لذا در صدد برخواهند آمد تا رژيم حاكم را بي‌‌ثبات و آن را ساقط كنند. دوم آنكه بهره‌وري دچار اختلال مي‌شود زيرا در صورت ترويج فساد، انجام كارها تا دريافت رشوه يا ديگر موارد خلاف به تعويق خواهد افتاد. سوم اين كه نابرابري‌ها و فاصله طبقاتي بيشتر خواهد شد زيرا آنها كه استطاعت دارند،با پرداخت پول و رشوه از نتايج مطلوب بهره‌مند مي‌شوند و افراد ناتوان از امكانات بي‌بهره مي‌مانند (منوریان،1372).

 دلايل فساد

1- ماهيت دولت

دولت‌هاي خودكامه بستر مناسبي براي فساد هستند زيرا در مقابل اقدامات خود پاسخگو نيستند. عدم مشاركت شهروندان در امور و نظارت بر دولت، شرايط را براي سوء استفاده از اموال عمومي در جهت منابع شخصي آماده مي‌كند (اعتباريان، 1383: ص11). رژيم‌هاي خودكامه براي حفظ و بقاي خود اقدام به نوجه‌پروري مي‌كنند كه نتيجه آن تخصیص پاداش و مزایا بر اساس میزان وفاداری و سر سپردگی است  تا خدمت به شهروندان، در نتيجه سرسپردگي ضمانتي براي هر گونه سوء استفاده خواهد بود(ترنر و هيوم  1379: ص 131). بانك جهاني (1378 ص 249) در اين باره مي‌نويسد: اقدام‌هاي خودسرانه و بوالهوسانه دولت فقط به كاستن اعتبار و حيثيت آن محدود نمي‌شود بلكه باعث تضعيف حكومت قانون و قدرت اجراي قوانين مي‌شود. همچنين شرايطي را پديد مي‌‌آورد كه مقامات دولتي را تشويق به فرا رفتن از قانون مي‌كند و همين طور بقيه جامعه را. 

عوامل ساختاري:

ساختارهاي به شدت متمركز،قوانين و مقررات پيچيده، روش‌هاي بوروكراتيك و دشواري دست‌يابي به تصميم‌گيرندگان از جمله عوامل سازماني هستند كه شرايط مساعد را براي فساد اداري ايجاد مي‌نمايند (ترنر و هيوم 1379: ص132).

بانك جهاني (1378) مي‌نويسد: زماني كه فساد شايع شود، مقامات سطوح پايين دولتي ممكن است بر ميزان تشريفات دست و پاگير كه به وقفه در انجام كارها مي‌‌انجامد، بيفزايند تا رشوه‌هاي كلان‌تري دريافت نمايند. ساختارهاي به شدت متمركز باعث مي‌شوند كه تصميم‌گيرندگان دور از ديد عموم، قرار گرفته و به دليل مداخله ناچيز مردم به دنبال تامين منافع خود باشند (ترنر و هيوم، 1379: ص132). معتقدند كه پيچيده شدن روش‌ها و مقررات سازماني باعث ظهور افراد واسطه مي‌شود كه با حيله‌هاي مختلف اخاذي از مردم، كار آنها را سامان مي‌دهند.

پرداخت كم

بانك جهاني (1378 ص 261) پايين بودن سطح پرداخت در كشورهاي در حال توسعه را عامل مهمي در انگيزه ارتكاب فساد براي كاركنان دولت مي‌داند. عدم همخواني رشد تورم با درآمد كاركنان عامل ديگري براي انگيزه ارتكاب فساد مي‌باشد(ترنر و هيوم 1379: ص132).

عوامل فرهنگي

فردگرايي، خويشاوند مداري و قوم‌گرايي، عدم حساسيت شهروندان نسبت به فساد و موجه‌سازي آن تحت عناوين ديگر فعل «هديه»  از زمره ويژگي‌هاي فرهنگي هستند كه ارتكاب فساد در كشورهاي در حال توسعه را به امري عادي تبديل كرده است [پائول كايدن، * 1991].[2]

عوامل خارجي

گفته مي‌شود وجود كاركنان فاسد به اين دليل است كه افرادي آنها را فاسد مي‌كنند. يكي از فاسد كنندگان، عوامل و عناصر خارجي هستند. شركت‌هاي چند مليتي براي تامين منافع خود در كشورهاي ميزبان اقدام به پرداخت رشوه مي‌كنند (منوریان ،ص133) همچنين دولت‌هاي خارجي نيز با حمايت خود از دولت‌هاي غرق در فساد از ديگر عوامل تريوج و تسهيل فساد هستند.

تمركززدايي

تمركززدايي به عنوان يكي از شاخص‌هاي كاهش فاصله قدرت مورد توجه قرار گرفته است. تمركززدايي در سطح سازمان‌هاي دولتي به مفهوم تفويض و واگذاري اختيار به سطوح پاييني و در سطح دولت به معناي تفويض قدرت (در مسائل اداري و سياسي) به واحدها و تشكيلات محلي است. در حالت اول منجر به كاهش فاصله قدرت در ساختار سازماني بين سطوح مختلف ساختار و در دومي فاصله قدرت بين دولت و مردم كاهش مي‌يابد.

تمركززدايي (تفويض اختيار) در سطح سازمان

تفويض اختيار به معناي مشاركت سطوح پاييني در قدرت است (استورات 1، 1982) و نتيجه آن انتقال قدرت قانوني از رئيس به مرئوس است. (دسلر، 1371: ص145). تفويض اختيار توسط هر مدير، ارتباط نزديكي با عدم تمركز اختيارات دارد. مفاهيم عدم تمركز و تمركز دلالت بر ميزان اختياري دارد كه به سطوح پايين‌تر داده شده (عدم تمركز) يا در رده بالاتر باقي مانده است (تمركز) (استونز و وانكل، 1986: ص311). با تفويض اختيار، قدرت پاداش‌دهي و تنبيه نيز به مرئوس منتقل مي‌شود (علاقه‌بند، 1375: ص 68). بنابراين همراه تفويض اختيار، پاسخگويي نيز هست (دسلر، 1371: ص14). عدم تمركز تنها به معناي تفويض اختيار نيست. استونر و وانكل (1986: ص312).. مورهد و گريفين (1374: ص101) تمركز را ميزان اختيار رسمي افراد، واحدهاو يا سطوح سازماني در تاثير‌گذاري بر تصميمات سازماني تعريف مي‌كنند. دسلر(1371،ص141) نيز مانند استونر و وانكل معتقد است كه اگر چه اين دو مفهوم به هم مرتبطند ولي كاملاً متفاوتند «اولي متضمن تفويض اختيار و اعمال نظارت‌هاي لازم است، دومي تقسيم كار به گروه‌هاي منطقي فعاليت است». به نظر دسلر، تقسيم‌بندي فعاليت‌ها به شكل‌هاي خاص مي‌تواند منجر به عدم تمركز شود. استونر(1986،ص313) مزاياي تمركززدايي را مشابه مزاياي تفويض اختيار دانسته و مي‌نويسد:1- بار كاري مدير را سبك مي‌كند؛ 2- به دليل نزديكي تصميم گيرنده به مسأله فرايند تصميم‌گيري بهبود مي‌يابد؛ 3- افراد آموزش مي‌بينند؛ 4- روحيه و ابتكار عمل سطوح پايين سازمان بالاتر مي‌رود؛ 5- تصميمات سريع‌تر گرفته مي‌شود و انعطاف‌پذيري سازمان بيشتر مي‌گردد. دسلر(1371،ص145) مزاياي عدم تمركز را شامل ايجاد مشاغل محتوادار و توسعه يافته براي مديران و دقت سريع‌تر نسبت به مسائل و انطباق‌پذيري سازمان‌ها ذكر مي‌كند. رابينز(1376،ص107) كاهش احتمال انباشتگي اطلاعات؛ واكنش سريع به اطلاعات جديد؛ بكارگيري اطلاعات بيشتر در تصميم‌گيري؛ تقويت انگيزش؛ ابزار آموزش مديران و در نتيجه بهبود قضاوت و ارزيابي آنها و جامعيت تصميمات اتخاذ شده را از تأثيرات مثبت عدم تمركز، ذكر مي‌كند، از نظر دفت(1374،ص774) واگذاري اختيار موجب تحريك يا ايجاد انگيزه براي كاركنان مي‌شود، زيرا قدرت آنها را براي انجام كار افزايش مي‌دهد و آنها مايلند كه اثر‌بخشي خود را افزايش دهند و همواره در پي اين هستند تا با استفاده از ابتكار عمل و خلاقيت‌هاي خود كارها را انجام دهند.

تمركززدايي در سطح دولت

تمركززدايي به معناي نزديك سازي دولت و مردم يا به تعبير اين تحقيق كاهش فاصله قدرت بين دولت و مردم است. تمركززدايي مي‌تواند قدرت انتخاب افراد محلي در سياست‌گذاري‌ها را بيشتر و پاسخگويي و مسئوليت‌پذيري مقامات محلي را جدي‌تر نمايد (بانك جهاني، 1377ص309). بانك جهاني (1399) تمركززدايي در دولت را انتقال قدرت قانوني (اختيار) و مسئوليت امور و وظايف عمومي از حكومت مركزي به زيرمجموعه‌ها، سازمان‌هاي نيمه مستقل دولتي يا بخش خصوصي مي‌داند. ترنر و هيوم (1379: ص200) اظهار مي‌دارند: اكثر نويسندگان بر اين تعريف توافق دارند كه «عدم تمركز در دولت شامل انتقال اختيار در زمينه ارائه برخي خدمات به مردم، از يك فرد يا سازمان در دولت مركزي به فرد يا سازمان ديگري است كه به افراد خدمت گيرنده نزديك‌تر است. از نظر صاحب‌نظران دانشگاهي و كارشناسان مديريت دولتي نوين، تمركززدايي به مفهوم اين است كه به مديران صف در اداره‌هاي دولتي و كارگزاران، اختيارات مديريتي و مسئوليت بيشتري داده شود. در كشورهاي در حال توسعه تمركززدايي معمولاً به معناي تفويض قدرت سياسي به سطوح پايين‌تر حكومت و مقامات محلي منتخب است (پوليدانو، 1999).

انواع عدم تمركز

بانك جهاني (1999) از چهار نوع تمركز‌زدايي شامل سياسي، اداري، مالي و تجاري و اقتصادي نام مي‌برد.

الف- تمركززدايي سياسي: هدف تمركززدايي سياسي واگذاري قدرت بيشتر به شهروندان و نمايندگان آنها در تصميم‌سازي‌هاي عموم است. (بانك جهاني، 1999). فرنيس (1974) عدم تمركز سياسي را شامل عدم تمركز در قانونگذاري، دموكراسي صنعتي و مشاركت مردم در تصميم‌گيري‌هاي محلي مي‌داند. در عدم تمركز قانونگذاري، اداره بعضي از امور در يك منطقه يا محل به عهده نمايندگان منتخب مردم همان منطقه يا محل گذاشته مي‌شود كه موجب ايجاد حكومت‌هاي محلي مي‌شود، مشاركت عمومي در اداره امور محلي عبارت است از مشاركت مستقيم همه مردم در امور محلي و منطقه‌اي،. عدم تمركز سياسي، موجبات نفوذ شهروندان و نمايندگان آنها را در تدوين و اجراي خط‌مشي‌ها و سياست‌هاي محلي فراهم مي‌سازد طرفداران اين نوع تمركززدايي معتقدند تصميماتي كه با مشاركت بيشتر اتخاذ مي‌شوند به شكل مطلوب‌تري منافع گروه‌هاي مختلف جامعه را برآورده مي‌سازند تا تصميماتي كه تنها به وسيله نخبگان سياسي اتخاذ مي‌شوند (بانك جهاني 1999).

ب- تمركززدايي اداري: تمركززدايي اداري، عبارت است از انتقال مسئوليت‌ و اختيار برنامه‌ريزي، بودجه‌بندي و مديريت وظايف عمومي از دولت مركزي به واحدهاي سطوح پايين‌تر، موسسات نيمه مستقل دولتي يا به ادارات و دستگاه‌ها در مناطق كشوري (بانك جهاني، 1999). عدم تمركز اداري در كنار عدم تمركز سياسي، موجب مي‌شود «دموكراسي محلي» با «كارآيي فني» تركيب شوند (ترنر و هيوم، 1376: ص210) كه نتيجه آن كارآمدي دولت خواهد بود.

بانك جهاني (1999) تمركززدايي اداري را به سه شكل تراكم‌زدايي[3]، واگذاري و و رهاسازي مورد توجه قرار داده است. 

تراكم‌زدايي: به معناي توزيع مجدد اختيار تصميم‌سازي و مسئوليت‌هاي مديريتي ومالي بين سطوح مخلتف دولت مركزي است. اين نوع عدم تمركز ضعيف‌ترين شكل عدم تمركز است كه طي آن فقط مسئوليت‌ها از طرف كاركنان ارشد در دولت مركزي در پايتخت به مديران مناطق، استان‌ها و نواحي واگذار مي‌شود.

واگذاري: در اين نوع عدم تمركز، دولت مركزي، مسئوليت و اختيار تصميم‌سازي و اداره امور عمومي را به سازمان‌هاي نيمه مستقل يعني سازمان‌هايي كه كاملاً توسط دولت كنترل نمي‌شوند ولي در نهايت به دولت پاسخ‌گو هستند، واگذار مي‌كند. اين نوع تمركززدايي همان تمركززدايي فني- تخصصي مورد نظر فرانسيس است كه دولت وظايف خاصي از جمله امور تجاري را به شركت‌ها و موسسات نيمه مستقل واگذار مي‌نمايد (مانند شركت برق و مخابرات).

رها سازي: در اين نوع تمركززدايي، مسئوليت و اختيار تصميم‌سازي مالي و مديريتي به دولت‌هاي محلي واگذار مي‌شود. دولت‌هاي محلي در كسب درآمدها و انجام هزينه‌ها مستقل هستند. طرفداران عدم تمركز محض[4] (آلدرفر[5]،1964 و ماهود[6]، 1983) معتقدند كه دادن اقتدار لازم به دولت‌هاي محلي به عنوان كساني كه منتخب مردم هستند و در برابر آنها پاسخ‌گو مي‌باشند، تنها شكل قابل قبول عدم تمركز اداري است.

ج) تمركززدايي مالي[7]: مسئوليت مالي، مولفه محوري تمركززدايي است براي انجام موثر وظايف و اموري كه بر عهده دولت‌هاي محلي و سازمان‌هاي نيمه مستقل دولتي و خصوصي گذاشته مي‌شود، نياز است آنها درآمد كافي كه خود كسب كرده يا از دولت مركزي دريافت كرده‌اند را در اختيار داشته باشند و همچنين اختيار هزينه كردن آن را نيز داشته باشند (بانك جهاني، 1999)

د) تمركززدايي تجاري يا اقتصادي: فرانسيس (1974) عدم تمركز اقتصادي را شامل عدم تمركز صنعتي (انتقال اختيارات از طرف سطوح بالاي دولت به هيأت‌هاي مديره موسسات و شركت‌هاي دولتي نسبتاً مستقل) و عدم تمركز برنامه‌ريزي اقتصادي منطقه‌اي (ايجاد و توسعه برنامه‌ريزي به منظور فراهم آوردن داده‌هاي برنامه‌ريزي در سطح ملي) مي‌داند. از نظر بانك جهاني (1999) كامل‌ترين شكل تمركززدايي، خصوصي‌سازي و مقررات زدايي از فعاليت‌هاي اقتصادي است. واگذاري امور تجاري و اقتصادي به بخش‌هاي خصوصي اين امكان را فراهم مي‌سازد كه فعاليت‌هاي خدمات- تجاري از انحصار دولت بيرون آمده و توسط بازار، گروه‌هاي تخصصي و صنفي، تعاوني‌ها، موسسات خصوصي و ديگر سازمان‌هاي غير دولتي انجام گيرد. در سال‌هاي 1970و1980 نظريه دولت حداقل، در پاسخ به حملات اقتصاددانان به نقش و اندازه دولت شكل گرفت. خصوصي‌سازي گسترده و واگذاري انجام كارهاي دولت به ديگران توسط قرارداد، دو طريق كاستن از دامنه و اندازه دولت گرديده (هيوز، 1377: ص89).

مشاركت و تمرکز زدایی

«مشاركت» از زمره مفاهيمي است كه در مورد ابعاد و دامنه آن اختلاف نظر وجود دارد و اين اصطلاح معني يكساني در بين فرهنگ‌هاي مختلف و در بين سيستم‌هاي روابط كار ندارد (رهنورد، 1378 ،ص 3؛ گست، 1979؛ شرچل، 1370). مشاركت به عنوان تصميم‌گيري گروهي (يوكل، 1989)؛ فرايند مورد توافق كه از طريق آن كاركنان بر تصميم‌گيري‌هاي مديريتي اثر مي‌گذارند (كلارك، فتيچل و رابرتز، 1372)؛ تأثير‌گذاري بر تصميم‌ها (فرنچ، 1960)؛ مشاركت كاركنان در حل مسايل، هدف‌گذاري، ايجاد تغييرات در سازمان‌ها و تصميم‌گيري (ساشكين، 1984)؛ مجموع و شكل‌هاي اعمال قدرت توسط زيردستان (لامرز،1976) و درجه‌اي كه يك فرد در فعاليت‌هاي سازماني درگير مي‌شود (آلن و همكاران، 1997) از جمله تعارف ارايه شده براي مشاركت است.مشاركت به استراتژي‌هايي تعلق دارد كه هم «كاهش فاصله قدرت» و هم ايجاد و امكان اعمال قدرت متقابل را مي‌تواند محقق سازد. مشاركت كاركنان در تصميم‌سازي، شهروندان و بوروكراتها و تدوين خط‌مشي‌ها و سياستها، پاي اين گروه‌ها را به عرصه قدرت طرف مقابل باز خواهد نمود و آنها را به «قدرت» نزديك‌تر مي‌نمايد. نظريه دموكراسي، مشاركت كاركنان در تصيم‌گيري را به مثابه ابزار توزيع بين سطوح مختلف در جامعه، سازمان‌ها و در گروه‌ها را امري مطلوب تلقي مي‌نمايد، تصميم‌گيري مشاركتي را بهترين ابزار تحقق اين هدف مي‌باشند. مشاركت شهروندان در انتخاب، نظارت و ارزيابي عملكرد مديران و انتخابات درون سازماني، مشاركت گروه‌هاي « نماينده» در مديريت سازمان، به عنوان اهرم‌هايي هستند كه فرودستان مي‌توانند از آن به منظور ايجاد فشار متقابل در برابر فرادستان بهره‌ گيرند. اين نوع نگاه به مشاركت مبتني بر رهيافت سياسي است كه مشاركت‌ را ابزاري براي تعديل قدرت از طريق اعمال قدرت متقابل مي‌داند. رهنورد (1380) ويژگي‌هاي دموكراسي در محيط كار را با اقتباس از دموكراسي سياسي شامل مديريت شفاف و پاسخگو، مشاركت آزاد و عادلانه، تشكيل‌هاي مستقل و رعايت حقوق فردي مي‌داند. از نظر وي مشاركت آزاد و عادلانه به مفهوم درگير كردن كاركنان در فرآيند تصميم‌گيري در سطوح مختلف، حتي در انتخاب مديران ارشد است.

مشاركت كاركنان در تصميمات و امور سازماني

نظريه مديريت دموكراتيك لوتيان(1943)؛ نظريه تقدم هماهنگي بر اختيار سلسله مراتبي فالت (1926)؛ اختيار معكوس بارنارد و فالت (ايران‌نژاد، 1375)؛ مشاركت دروني سلزنيك (1926)؛ كارهاي لوين‌ (طوسي، 1370،ص 3) نظريه "واي" گريگور؛ مديريت تيمي بليك و موتون (دنهارت، 1380)؛ نظريه گروه‌هاي مستقل كاري و كاهش سلسله مراتب كانتز (دلوي و جمشيديان، 1380)؛ مديريت دموكراتيك استروم (1971)؛ حذف روابط يك طرفه و ايجاد روابط متقابل هارمون (1981)؛ نظريه دموكراتيزه كردن بوروكراسي دنهارت (1380) و نظريه دموكراسي در محيط كار باتوينيك (1992 همه زمينه‌هايي را فراهم كردند تا سازمان‌ها و مديران شيوه‌هاي استبدادي و يك طرفه را به كنار نهند و به كاركنان خود اعتماد نمايند و آنها را در تصميمات سازماني شريك كنندمشاركت، بخش جدا نشدني دموكراسي سازماني است .پيتمن(1970) معتقد است بين مشاركت و دموكراسي رابطه معني‌داري وجود دارد. وي بحث مي‌كند كه انسان‌ها بيشتر وقت خود را در محيط‌هاي كاري مي‌گذرانند. بنابراين براي دموكراتيزه كردن فراگير جامعه، بايد از طريق تمرين دموكراسي در محيط كار افراد را آموزش دهيم. به اعتقاد پيتمن، سازمان‌هايي كه مشاركت در محيط كار را بر نمي‌تابند، امكان دارد كه باعث كاهش علاقه و درگيري افراد در مشاركت‌هاي ملي، انساني و محلي شوند. از اين ديدگاه (باج‌راش و بوت‌ و نيك.1992) سازمان به مثابه ابزاري است كه از طريق آن فرصت دستيابي به قدرت و توزيع مجدد آن به منظور رسيدن به يك محيط سياسي و دموكراتيك‌تر فراهم مي‌شود. مك‌لگان (1377،ص 17) اظهار مي‌دارد «گذر به شيوۀ مشاركتي اداره امور در محيط كار نيز، ضروري و گريزناپذير است. گريزناپذير به اين جهت كه ظرفيت براي مشاركت گسترش يافته است. و ضروري از اين جهت كه مسايل روياروي ما در محل كار پيچيده‌تر و به هم وابسته‌تر از آن هستند كه توسط معدودي از مسئولان قابل حل باشد».

. مشاركت شهروندان در نظام اداري

الواني و دانايي فرد (1380) مي‌نويسند «همه‌(شهروندان) مي‌توانند به همراه هم در فعاليت‌ها، تصميمات و ارزيابي‌ها و نظارت‌ها نقش داشته باشند. رابطه ماـ شما يا دولت ـ ملت جاي خود را به رابطه همه با هم مي‌دهند كه هم افزائي فراوان داشته و براي روياروي با شرايط دشوار فرداهاي مديريت دولتي مناسب‌ترين شيوه‌ است».توماس‌جفرسون از اولين نظريه‌پردازان مديريت دولتي است كه معتقد به مشاركت شهروندان و آموزش حكمت سياسي به شهروندان بود. كلدول (1944،ص 30ـ 23) به نقل از جفرسون مي‌نويسد «دولت بايد تا حدي نامتمركز باشد. به طوريكه هر شهروند بتواند مستقيماً در اداره امور عمومي شركت كند».گودنو(1894) بي‌تفاوتي شهروندان نسبت به مسايل اجرايي را ناشي از انحصار طلبي بوروكراتها و عدم مشاركت شهروندان در امور مي‌داند. فالت(1924،ص 29ـ 27) تأكيد مي‌كند كه بايد از تجارب همگان در اداره امور سازمان‌ها و تدوين سياست‌هاي عمومي بهره‌ گرفت و اين امور را رمز اثربخشي و سازندگي تلقي مي‌نمايد. بلوم(1959) در مدل تصميم‌گيري به شيوه تغييرات تدريجي، تصميم‌گيري را نتيجه‌ فرآيند چانه‌زني بين افراد و گروه‌هايي كه منافع متنوع دارند و حاصل اجماع آنها مي‌داند. سلزنيك در مطالعه مشهور خود معروف به «اقتدار دره‌ تنسي» به تعامل و نفوذ شهروندان بر تصميمات عمومي توجه نشان داد. وايت(1948) تمركز گرايي را موجب سلب مسئوليت مدني از شهروندان دانست. دوبل(1990) اطمينان از مشاركت كافي و عادلانه گروه‌هاي ذينفع را به عنوان يكي از هفت تعهد مديران دولتي مطرح مي‌نمايد.. هرمون(1981) معتقد به بكار‌گيري روش‌هاي دموكراتيك يعني رويه‌هايي كه شهروندان در آن دخيل هستند. مي‌باشد. سازمان همكاري اقتصادي و توسعه تشويق مشاركت فعال شهروندان را از جمله شاخص‌هاي بهبود پاسخگويي معرفي نموده است (هيوز، 1377،ص 292). دنهارت در يكي از اصول پنجگانه خود در مورد آينده مديريت دولتي چنين اظهار مي‌دارد «مديران دولتي بايد پشتيبان تلاش‌هايي باشند كه به توسعه دموكراسي مي‌انجامد. اين تلاش‌ها بايد در جهت گسترش جامعه مدني و مشاركت شهروندان و تأكيد بر ارزش‌هاي دموكراسي باشد».نظريه گفتمانگ(فارمر، 1995، و ميلر 1995، مك‌ستوات 1977) به مديران توصيه مي‌كند كه از طريق برپايي نشستهاي مستمر با شهروندان در فضاي بحث و گفتگو به خلق سياست‌ها و خط مشي‌ها بپردازند.

توانمندسازي و عدم تمرکز

لي‌وكه[8] (2001) معتقدند كه موضوع توانمندي، از نظر مفهومي مبهم است و غالبا مفاهيمي از قبيل تفويض اختيار[9] ، انگيزش[10] ، خوداثر بخشي[11]، غني سازي شغلي[12]، مالكيت كارمند[13]، خودساماني[14]، خود مديريتي[15]، خود كنترلي[16]، خود نفوذي[17]، خود رهبري [18]درگيري سطح بالا[19]، و مديريت مشاركتي[20]، به شكل جايگزين و يا در توضيح و تبيين آن به كار رفته‌اند.توامندسازي همچون مشاركت از استراتژيهايي است كه براي آن هم كاركرد كاهش فاصله قدرت (تفاوت قدرت) و هم كاركرد ايجاد امكان اعمال قدرت متقابل فرض شده است.  در ادبيات مديريت، غالب تعاريف توانمندي سازي تـأكيد بر تفويض اختيار و مشاركت در تصميم سازي دارند. به زعم‌ رابينز(1996،ص 343) «توانمندسازي يك رويكرد مديرتي است كه به كاركنان اختيار اساسي داده مي‌شود تا خودشان به اتخاذ تصميم بپردازند»؛ از نظر وانگروهالن بك(1993،ص 73) «توانمندسازي كه اغلب كاركنان به صورت تيمي گروهبندي مي‌شوند و سپس براي فعاليت‌هاي خود مديريتي همچون استخدام، اخراج، آموزش افراد، تعيين اهداف و ارزيابي، كيفيت نتايج، مسووليت كامل به تيم داده مي‌شود؛ آرجريس(1998) توانمندسازي را در دو مقوله به اشتراك گذاري قدرت از طريق تفويض آن به سطوح پاييني سازمان و ابزار انگيزش كاركنان از طريق روشهاي مديريت مشاركتي تعريف مي‌نمايد؛ كانگر و كانگور(1988) اعطاي نقش بيشتر را توانمندسازي مي‌دانند؛ اوزبورن و پلاستريك(1997) توانمندسازي را تغيير در روابط بين رؤسا و زيردستان از شكل بالا به پايين به شكل پايين به بالا تعريف مي‌كنند؛ از نظر اسكات و ژاف (1375،ص 52) تواناسازي كاركنان  تغيير مدل‌سازي از هرمي به دايره‌اي؛ شرمرهورن (1378،ص 216) براي توانمندسازي به سه عامل تفويض اختيار به رده‌هاي پايين‌تر، برنامه‌ريزي مشاركتي و ارتباطات موثر (به ويژه توسط مديران ارشد) اشاره مي‌نمايد.توانمندي در دانش تخصصي، توانمندي در مهارت‌هاي انجام كار، توانمندي‌هاي مديريتي و توانمندي‌هاي تسهيلاتي (ابزار و تجهيزات) مي‌تواند فاصله قدرت بين كنش‌گران سازماني، بين سازماني و بين نظام‌هاي سه‌گانه اداري، سياسي و شهروندي را كاهش دهد. همچنين توانمندي در دانش و آگاهي‌ حقوقي (قوانين و مقررات، نهادها، سازمان‌ها و مجاري حقوقي و وظايف آنها، حقوق شهروندي)، توانمندي‌هاي سياسي و آگاهي‌هاي اجتماعي و اقتصادي و توانمندي‌هاي رفتاري و هوشي، به افراد كمك مي‌كند تا در مواقع لزوم، از اين منابع در جهت احقاق حق و برقراري عدالت و نپذيرفتن زور بهره گيرند

توانمند سازي در بخش دولتي

در نظريه‌هاي مديريت دولتي نوين، لزوم توجه به نيروي انساني به منظور كارآيي و اثر بخشي مورد تأكيد مي‌باشد. در نظريه دولت كارآفرين توسط اوزبورن و گيلبر‌ (1992) و ادامه آن توسط اوزبورن و پلاستريك (1997)؛ بر نقش كاركنان و لزوم توانمندسازي آنها به منظور كاهش اندازه دولت و توسعه خدمات دولت به شهروندان و همچنين در نظريه مديريت‌گرايي (پوليت، 1990) كنترل سلسله مراتبي در بوروكراسي يكي از موانع عمده در برابر توانمندسازي است .لانگ بيين (2000) معتقد است «توانمندسازي كاركنان به معناي تغيير سيستم از تصميم‌سازي سلسله مراتبي با تأكيد بر مديران به سيستمي كه كنترل سلسله مراتبي در آن  كم رنگ يا محو گرديده، مي‌باشد به عبارت ديگر انتقال تصميم‌سازي به خطوط مقدم سازمان است». از نظر بانك جهاني(1378،ص 202)، يكي از بنيان‌هاي بخش دولتي كارآمد، داشتن كاركنان توانا و با انگيزه است. كاركنان توانا و با انگيزه اين دو، در واقع خون نظام اجرايي هستند كاركنان توانا به بخش دولتي انرژي وارد مي‌كنند و كاركنان غير متعهد از آن جلوگيري مي‌كنند. براي داشتن كارمندان توانا، بايد به شايسته سالاري متعهد بود.

توانمند سازي مديران، گروه‌ها و سازمان‌هاي محلي

توانمند سازي مديران موضوعي است كه در بخش دولتي چندان مورد توجه قرار نگرفته است. در حاليكه با توجه به نقش جديد مديران در جنبش مديريت دولتي نوين، مديران بايد براي كنش با نخبگان سياسي و خط‌مشي‌گذاران منتخب توانائي‌هاي لازم را داشته باشند. مديريت مولفه‌هاي بيروني شامل ارتباط با واحدهاي بيروني، ارتباط با سازمانهاي مستقل و ارتباط با رسانه‌ها و مردم (هيوز، 1377،ص 78) و همچنين داشتن مهارت سياسي در نقش بازيگر سياسي (هيوز، 1377،ص 91) نياز به توانمندي دارد. به همين دليل مديران بخش دولتي نيز نيازمند شرايط و تغييراتي هستند كه علاوه بر مشاركت آنها در تدوين خط‌مشي‌ها (به عنوان يك اهرم مهم توانمندي در برابر بخش سياسي)، توانائي‌هاي آنها را در زمينه‌هاي ذكر شده افزايش دهد.توانمندسازي گروهها، سازمان‌هاي محلي و شهرستاني در قالب آموزش، امكانات و تجهيزات و نيروي انساني توانمند مي‌تواند بخشي از برنامه‌ي توانمندسازي نظام اداري باشد. تابا (1378) عدم توانمندي حكومت‌هاي محلي را يكي از دلايل عدم موفقيت برنامه‌هاي تمركززدايي مي‌داند. وي اظهار مي‌دارد «يكي از دلايل ناموفق بودن برنامه‌هاي تمركززدايي، فقدان ظرفيت در سطح محل براي طرح‌ريزي و جابجايي و بهره‌برداري از منابع است. به همين دليل افزايش توانمند‌هاي محلي (يا توانمندسازي) به مهمترين عامل در موفقيت برنامه‌هاي تمركز‌زدايي تبديل شده است.» سازمان يوسايد (1994 USAID) براي توانمند سازي حكومت‌هاي محلي، توانمندسازي در زمينه حسابداري مالي و حسابرسي، تحرك و مديريت منابع مالي، توسعه توان اولويت‌بندي‌هاي سرمايه‌گذاري‌ها، برنامه‌ريزي و مديريت زيست‌ محيطي، توجه به قوانين و حقوق بشر، و روشهاي مشاركت را ، توصيه مي‌كند.

توانمندسازي شهروندان

امروزه محيط اقتضاء مي‌كند كه نهادها تنها به ارائه خدمت به شهروندان بسنده نكنند، بلكه به توانمندسازي آنها بپردازند (اسبورن و گابلر، 1992،ص 15).مديريت مؤلفه‌هاي خارجي بعنوان يكي از عناصر مديريت دولتي نوين بر ارائه خدمت، اقتدار مصرف‌كنده و «توانمندسازي» مشتريان تأكيد دارد (هيوز، 1377) مي‌دارد «ساختارهاي دولتي بايد از نظر محتوي و شكل مردم سالار شوند و به توانمند سازي كاركنان و شهروندان خود بپردازند. توانمندسازي با مشاركت نضج مي‌گيرد و توسعه مي‌يابد.» مشاركت واقعي شهروندان در بخش عمومي، منوط به توانمندي آنها در قبول مسووليت‌ها، شناسايي و تحليل شرايط و موفقيت‌ها، آشنائي با قوانين و مقررات و فرآيندهاي اداري، آشنايي با حقوق شهروندي و وظائف متقابل شهروند ـ دولت، آشنايي با مجاري قانوني و چانه‌زني، گفتگو، مباحثه و نقادي و موارد ديگر مي‌باشد. بدون توانمندي‌ شهروندان، مشاركت آنها در حل مشكلات نمي‌تواند چندان موثر واقع شود، الواني (1381) مي‌نويسيد «آگاهي از حقوق فردي و جمعي نزد افراد جامعه و سعي در احقاق آنها يكي از بنيادهاي اصلي در توانمندسازي به شمار مي‌آيد» .

جريان آزاد اطلاعات، شفاف‌سازي و عدم تمرکز

معروف است كه گفته مي‌شود «دانائي ، توانائي است» اما دانائي به راحتي بدست نمي‌آيد، بلكه در سايه تفكر و انديشيدن حاصل مي‌شود و آنچه را كه بايد در موردش فكر كنيم اطلاعات است، بنابراين بايد اطمينان حاصل نمود كه اطلاعات به همه جا مي‌رسد (چمپي، 1377،ص 211).راهبرد جريان باز اطلاعات نيز از ديدگاه اين تحقيق داراي كاركرد دوگانه است، يعني هم مي‌تواند فاصله قدرت را به اعتبار اينكه اطلاعات بعنوان يك منبع قدرت است و توزيع مي‌شود، كم كند و هم امكان اعمال متقابل قدرت را به اعتبار اينكه دارنده اطلاعات مي‌تواند در مواقع لزوم از آن بعنوان يك اهرم فشار استفاده نمايد، فراهم مي‌سازد.

به اعتقاد كانتر (1983) اطلاعات يكي از حياتي‌ترين «ابزار‌هاي قدرت» مديريتي است. كسب اطلاعات، بويژه اطلاعاتي كه به نظر مي‌رسد نقش محوري يا راهبردي در سازمان داشته باشد، مي‌تواند براي ساختن يك پايگاه قدرت و نيز براي واجب الاطاعه و متنفذ كردن يك شخص در سازمان به كار رود. مك‌لگان (1377،ص 68) دسترسي به اطلاعات و توانايي بهره‌برداري از آن را از عوامل تعيين كننده قدرت در سازمان مي‌داند. از نظر وي هر كس اطلاعات دارد داراي قدرت است و كساني كه ندارند فاقد قدرت‌اند، اسپريتزر(1992) دريافت، افرادي كه اطلاعات مربوط درباره قيمتها، مشتريان و راهبرد را به دست مي‌آورند، بطور چشمگيري از كساني كه اين اطلاعات را دريافت نمي‌دارند، بيشتر احساس توانمندي مي‌كنند.

اگر چه دسترسي آزاد به اطلاعات بعنوان يكي از عوامل مهم در توانمندسازي معرفي شده است ولي اين مولفه نيز همچون مشاركت و تفويض اختيار كاملاً با توانمندسازي يكي نيست، بلكه در كنار آنهاست. به زعم مك‌لگان (1377،ص 68) «انسان‌ها به دسترسي به اطلاعات و استفاده از آن نياز دارند تا بتوانند زندگي كاريشان را خود تامين كنند، اينگونه دسترسي و بهر‌ه‌وري با تفويض قدرت و اختيار، كارايي بالاي گروهي و احساس مسئووليت همراه است. جريان آزاد اطلاعات به تنهايي نمي‌تواند در قدرت‌دهي به كاركنان نظام اداري يا شهروندان موثر باشد بلكه شيوه دسترسي، بكارگيري و تحليل اطلاعات نيز بايد به استفاده كنندگان آموزش داده شود كه قبلاً در بحث توانمند‌سازي مورد تاكيد قرار گرفت. ردفورد (1969) در كتاب خود تحت عنوان «دموكراسي در حكومت اداري» موارد چندي را براي دولت مطرح مي‌نمايد كه يكي از آنها دسترسي به اطلاعات بر اساس آموزش، دولت باز و ارتباطات آزاد است. رهنورد (1380) نياز محيط دموكراتيك سازماني را آموزش مستمر كاركنان در خصوص وظايف كاري در كنار اطلاع‌رساني در مورد ابعاد مختلف سازماني مي‌داند. جريان آزاد اطلاعات به مفهوم حذف همه كنترل‌ها و محدوديت‌ها در دسترسي همه افراد به اطلاعات است. كمرون و وتن (1381: ص53) با سازماني اشاره دارند كه در آن هيچ داده‌اي، در انحصار مديريت ارشد نبود، افراد نظافت‌چي به همان اندازه به اطلاعات دسترسي داشتند كه معاونان و مديران ارشد سازمان؛ اين نمونه نشانگر جريان آزاد اطلاعات در سازمان است. براي اين كه افراد بتوانند تصميمات مناسب بگيرند نياز به اطلاعات كامل دارند و اين در سايه جريان آزاد اطلاعات امكان‌پذير است. (مك‌لگان، 1377:‌ص 68). شرط اساسي براي مشاركت و تفويض اختيار واقعي دسترسي آزاد به اطلاعات است و توانمندي به كارگيري، تفسير، تحليل و تركيب اطلاعات شرط اثربخش بودن سيستم دسترسي همگاني به اطلاعات است. مك‌لگان (1377 ص 145) معتقد است هر شخص بايد ياد بگيرد كه استفاده كننده ماهر از اطلاعات باشد. وي اين ويژگي را يكي از عوامل مهم در ايجاد امكان مشاركت واقعي افراد مي‌داند. داشتن اطلاعاتي زماني قدرت محسوب مي‌شود كه دارنده آن توانايي به كارگيري و استفاده از آن داشته باشد. در مقاله‌اي از هارواد بيزنس (1977) يكي از پايه‌هاي بنيادي نظام مديريت مشاركتي، اطلاعات ذكر شده است، اطلاعاتي كه تنها در اختيار مديران ارشد قرار داشت در اين نظام بايد در اختيار همه افراد سازمان قرار گيرد. از نظر اين مقاله تنها در اختيار داشتن اطلاعات كافي نيست و افراد بايد مفهوم و معناي آن اطلاعات را نيز درك كنند. در شركت‌هاي با نظام مديريت مشاركتي همه كاركنان بايد مهارت‌هاي مالي، بودجه‌اي، بهبود بهره‌وري، كاهش هزينه‌ها و بهبود فروش را داشته باشند. جريان آزاد اطلاعات بين شهروندان و دولت، يكي از مولفه‌هاي دولت باز است. شهروندان بايد از برنامه‌ها، راهبردها و عمليات، هزينه‌ها، عملكردها و قوانين و مقررات و دستور‌العمل‌هاي سازمان‌هاي دولتي آگاه باشند. اين اطلاعات مي‌تواند نظارت عمومي بر دستگاه‌ها دولتي را تقويت نمايد و قدرت شهروندان در مقابل دستگاه اداري را افزايش دهد. بانك جهاني (1378: ص 272) در مورد جريان آزاد اطلاعات در آمريكا و اروپا و نقش ابزاري آن مي‌نويسد. بنا به اظهار روبرتز (2000:  309) اطلاعات دولت عنواني است كه با قانون آزادي اطلاعات مطرح گرديد. باموآن (1999) معتقد است «افزايش جريان اطلاعات بين دولت و جامعه مدني موجب شفافيت مي‌گردد و در نتيجه فساد كاهش مي‌يابد». محبت‌خان (2001) يكي از عوامل مهم در حداقل‌سازي فساد را شفافيت و گشودگي دولت معرفي مي‌كند. وايت (1990) مدعي است كه بين شفافيت و گشودگي دولت معرفي مي‌كند. وايت (1990) مدعي است بين شفافيت بيشتر و كاهش فساد اداري يك رابطه علّي ديده مي‌شود، سازمان همكاري اقتصادي و توسعه در جزواتي تحت عنوان «دولت باز» يكي از اصول حاكميت خوب را گشودگي، ‌شفافيت و پاسخگويي معرفي مي‌كند. باموآن (1999) نيز يكي از اصول حاكميت خوب را «اطلاعات» و «شفافيت» مي‌داند. . الواني (1379) در مورد گذار از دولت رفاه به دولت مديريتي اظهار مي‌دارد «دولت به جاي آن كه با زبان فن سالارانه، ‌رمزي و با كنايه سخن گويد و خارج از درك عامه گفتگو كند با زباني ساده و پيام‌هاي روشن مقاصد خود را با مردم در ميان مي‌نهد و مشاركت و مساعدت آنان را طلب مي‌كند». به زعم ياباتا (1998) شفافيت دلالت بر آن دارد كه شيوه‌هاي حكومت(از مركزي گرفته تا محلي) براي مردم روشن بوده و آنها خود بتوانند دريابند چگونه خط‌مشي‌ها تدوين و به اجرا در مي‌آيند، شفافيت مستلزم آن است كه حكومت‌ها امور خود را به شيوه‌اي باز پيش ببرند. كانجيانو (1999) تفكيك ستاده‌هاي سازمان‌هاي دولتي از نتايج سياسي را براي شفافيت با اهميت مي‌داند. در جزوه سازمان همكاري اقتصادي و توسعه (OECD) تحت عنوان «دولت باز» در تعريف شفافيت آمده است «مفهوم آن در دسترس بودن اطلاعات قابل اعتماد، ‌مربوط و به هنگام در مورد فعاليت‌هاي دولت است». ايجاد شفافيت چه در درون سازمان‌هاي دولتي و چه نسبت به شهروندان نياز به اهرم‌هاي تضميني دارد اهرم‌هايي كه توان درخواست اطلاعات شفاف و دقيق را به متقاضيان آن بدهد. پاسخگويي و ايجاد محيط قانوني نسبت به افشاي اطلاعات، مي‌تواند تضميني براي دست‌يابي به اطلاعات دقيق، صريح به هنگام و مورد اعتماد باشد. بانك جهاني (1378: ص301) معتقد است «بدون فضاي قانوني معتبر كه سازمان‌هاي غيردولتي و بنگاه‌هاي عمومي را ملزم به شفافيت و صراحت در عمل نمايد، سازمان‌هاي قانوني و مشروع فرصتي براي توسعه نمي‌يابند و بدتر اينكه راه را براي فعاليت‌هاي فاسد يا ناسال باز مي‌كند».

نزديك‌سازي سطوح قدرت در ساختار سازماني

جايگاه يا پست سازماني در ساختار هر سازمان، نشان‌گر قدرت قانوني صاحب آن پست است. هر چه در سلسله مراتب سازماني به سمت بالا حركت مي‌كنيم، قدرت مقام و فاصله قدرت با سطوح پاييني بيشتر مي‌شود. بنابراين هر گونه تغيير در ساختار منجر به تغيير در روابط قدرت بين كنشگران سازماني مي‌گردد. دفت (1375، ص797) عنوان مي‌كند «ساختار سازماني به گونه‌اي است كه قلب روابط قدرت و اختيار را هدف قرار مي‌دهد تغيير ساختاري يعني تخصيص مجدد اختيارات قانوني، تجديد ساختار كه در سطح وسيع رخ مي‌دهد موجب افزايش يا كاهش شديد قدرت مي‌‌شود». ميل به رشد و فربه‌گي، تمركز قدرت در دست تعدادي معدود و روابط عمودي يك سويه، سه عنصر مهم بوروكراسي در افزايش فاصله قدرت بين فرادستان و فرودستان است كه مورد انتقاد بسياري از صاحب‌نظران قرار گرفته‌اند. هيكس و گولت 01373 ص183) اظهار مي‌دارند «شهرت، نفوذ و پول اغلب به وسيله تعداد افراد زيردست تعيين مي‌‌شود و زماني كه يك بوروكراسي از آن برخوردار شد به نظر مي‌رسد كه يك ميل سيري‌ناپذير براي افزايش قدرت در وي پديد مي‌آيد كه اين تمايل را از طريق افزايش تعداد كاركنان زيردست و اختصاص دادن منابع ديگر به سازمان برآورده مي‌سازد». مايكل[21] (1964) هدف اصلي بوروكراسي را استخدام هر چه بيشتر و افزايش تعداد اعضا مي‌داند كه سرانجام آن ايجاد امپراتوري و اتلاف منابع خواهد بود. ژاكوبي (1973،ص156) معتقد است هر كجا كنترل بوروكراتيك اعمال شود، باعث نوعي تمركز قدرت مي‌گردد كه تقاضاهاي عقلايي را تحت تاثير قرار مي‌دهد (نمونه اين مساله شوروي سابق است) به ادعاي نيسكاتن (1973، ص23) جاه‌طلبي افراد باعث افزايش بودجه سازمان مي‌شود زيرا بوروكرات‌ها شخصاً از به دست آوردن بودجه بيشتر كه به معني داشتن كاركنان افزون‌تر و به طور حتم قدرت بيشتر و رتبه شخصي بالاتر در سازمان است، منتفع مي‌شوند. در دنياي امروز لازمه بقا، سرعت و انعطاف‌پذيري در مقابل تغييرات است در حالي كه ساخت‌هاي بوروكراتيك كند، از مشتريان دور، و مشغوليت ذهني افراد در آن به جاي مسائل سازمان، روسا هستند (مك‌لگان، 1377، ص 97-98؛ رابينز، 1376،ص271). شيوه‌هاي جديد اداره و مديريتي ، تغيير در ساختار سازماني را ضروري مي‌نمايد. اداره به شيوه مشاركتي و مبتني بر عقل و خرد، احترام به ارزش‌هاي انساني، مسئوليت‌پذيري فردي، دسترسي آزاد به اطلاعات و مشتري مداري از طريق ساختارهاي مبتني بر زور و تهديد و ساختارهايي كه براي حمايت از استبداد‌گرايي طراحي شده، امكان‌پذير نيست (مك‌لگان، 1377، ص66؛ بنيس، 1966، ص35). نگاه اين تحقيق به تغيير ساختار سازماني، كاهش فاصله قدرت بين فرادستان و فرودستان و همچنين دولت فدرال و شهروندان است. هارمون (1981، ص103) مدعي ساختاري است كه از روابط فرادست، فرودست آزاد باشد و هابرماس آن را الگوهاي ارتباطي نامتوازن (دنهارت، 1380، ص 285) ناميده است. نزديك سازي سطوح قدرت در ساختار سازماني، از طريق تبديل ساختارهاي بلند به ساختارهاي كوتاه و تخت امكان‌پذير است. گالبرايت (1967) عنوان مي‌كند كه يكي از اساسي‌ترين تغييرات در موسسات جديد، تغيير از شكل بلند سازماني كه در آن يك شخص قدرتمند بر امور تسلط دارد به ساختار سطحي و افقي كه در آن قدرت به شكل وسيعي پراكنده است، مي‌باشد. از نظر همر و شامپي (1377) يكي از اصول باز مهندسي تغيير ساختارهاي متمركز به غيرمتمركز است. در مورد «كوچك‌سازي» و «باز مهندسي» نيز مي‌توان گفت كه بعضي از اصول باز مهندسي از قبيل سازماندهي بر مبناي فرآيند، ساده‌سازي، يكپارچه‌سازي، استفاده از فناوري اطلاعات و تمركززدايي (همر و شامپي، 1377) منجر به كوچك‌ سازي مي‌شوند (اپل بوام، 1999).

نزديك‌سازي سطوح قدرت در درون نظام اداري (كاهش سلسله مراتب) 

كوچك‌‌سازي يكي از روش‌هاي كاهش سلسله مراتب يا نزديك‌سازي سطوح قدرت است. كامرون (1994) كوچك‌سازي را شامل فعاليت‌هايي مي‌داند كه نتيجه آنها كاهش تعداد كاركنان است، موجب كارآيي سازمان در كنترل هزينه و حفظ موقعيت رقابتی خود مي‌شود و در پي طراحي مجدد فرآيندهاي كار با هدف به كارگيري كاركنان كمتر است. اپل بوام و همكاران (1999) كوچك‌سازي را مجموعه اقداماتي تعريف مي‌كنند كه هدف آنها بهبود عملكرد و كارآيي سازماني و كاهش هزينه نيروي انساني است. به اعتقاد آنها، ‌پيامدهاي كوچك‌سازي ‌عبارتند از:‌كاهش هزينه سرانه، بوروكراسي كمتر، تصميم‌گيري سريع‌تر، ارتباطات سازماني سهل‌تر، حاصل شود

كوچك‌سازي دولت

بزرگي دولت چه از نظر اندازه و چه از نظر دامنه فعاليت‌ها، موجب تحديد جامعه مدني و بهم خوردن توزان بين حوزه عمومي و دولتي مي‌شود به همين دليل نوع رابطه‌اي كه بين دولت و جامعه مدني برقرار مي‌شود تعيين كننده رژيم سياسي آن كشور نيز هست.الواني (1382) در مصاحبه‌‌اي با روزنامه ايران در مورد وضعيت موجود نظام اداري ايران مي‌گويد: «شكل و نحوه عمل بوروكراسي‌ها به گونه‌اي است كه منابع زيادي را تلف مي‌كنند و دائماً بزرگ و بزرگ‌تر مي‌شوند. به طوري كه الآن ساختار دولتي ايران با عارضه‌اي كه به آن «فربه شدن» بوروكراسي مي‌گويند مواجه است. مشكل ديگري كه ساختار اداري ما از آن رنج مي‌برد «تصدي‌گري» بيش از حد است. دولت به جاي اين كه به وظايف اصلي خود كه حاكميتي است، بپردازد به دلايل مختلف تصدي اموري را بر عهده دارد كه مي‌تواند به بخش خصوصي واگذار كند».  در سال‌هاي اخير به شكلي روز‌افزون، كشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه اقدام به كوچك‌سازي خدمات كشوري خود كرده‌اند (پانو، 1998). در توضيح كوچك‌سازي دولت، كتل (1994ص 2) مي‌نويسد: «كوچك‌سازي عملي بسيار ساده است هدف استراترژي كوچك‌سازي، كوچك كردن بخش دولتي است و شامل مجموعه اي از راهكارهاي مشخص است اين راهكارها عبارتند از: كليه فعاليت‌هاي قابل قبول از نظر سياسي، براي كاهش تعداد سازمان‌ها، سطح هزينه‌هاي دولت و تعداد كاركنان دولت». به اعتقاد وي، شهروندان از هزينه‌هاي دولتي خشمگين هستند و كوچك‌سازي پاسخي به فشار آنها به دولت است.  در اين راستا خصوصي‌ سازي و آزاد سازي بازار (انحصارزدايي) دو راهكار پيشنهادي براي دولت‌ها است (بانك جهاني، 1373: ص155). پرداخت مستقيم هزينه به جاي تامين مالي از طريق ماليات، واگذاري از طريق عقد قرارداد به پيمانكاران، فروش موسسات ملي شده، و برداشتن محدوديت‌هاي قانوني بخش خصوصي براي رقابت با بخش دولتي از راهكارهاي خصوصي سازي است (استيل و هلد، 1984: ص13) خصوصي سازي به كوچك‌سازي دولت منجر مي‌شود زيرا دولت دامنه فعاليت‌هاي خود را كاهش مي‌دهد به اين ترتيب مي‌توان نتايج بهتري به دست آورد، ‌انگيزه بيشتر و ديدگاه مثبت‌تري در ذهن شهروندان ايجاد نمود (كامنسكي، 1996: ص252). اين تغيير در دولت منجر به كاهش قدرت دولت از طريق انتقال بخشي از آن به بخش خصوصي مي‌گردد (ويلشتاير، 1986: ص3589. در حالي كه اكنون خصوصي سازي در كشورهاي غربي، سعي دارد توازن موجود را به نفع بخش خصوصي بر هم زند. از نظر مينتزبرگ، دو نوع مالكيت ديگر نيز وجود دارد كه بايد به آنها توجه شود سازمان‌هاي تعاوني كه به وسيله عرضه‌كنندگان كالا اداره مي‌شوند (مانند تعاوني‌هاي كشاورزي، تعاوني‌هاي خرده فروشي) و سازمان‌‌هاي بدون مالک يا غيرانتفاعي كه به وسيله هيئت مديره‌هاي خود منتخب اداره مي‌شوند و آنها را سازمان‌‌هاي غيردولتي (NGO)[22]،‌غيرانتفاعي (NBO)[23] و يا غيرتعاوني (NCO)[24] مي‌نامند. بانك جهاني (1377) مي‌نويسد: «واقعيت اين است كه بوروكراسي كشورهاي در حال توسعه، قدرتمندتر از بوروكراسي كشورهاي غربي است و براي اين كه تغيير جهت به طرف بازار محوري تحقق پيدا كند، بايد اين مركز قدرتمند، بخش زيادي از قدرت خود را از دست دهد». نقش سازمان‌هاي غيردولتي در كنار بخش خصوصي و تعاوني، در توزيع متوازن قدرت بسيار با اهميت است و تا حدودي نگراني‌هاي ناشي از به هم خوردن توازن قدرت به نفع بخش خصوصي را برطرف مي‌سازد. سياستگذاران بر اين باورند كه با رشد سازمان‌‌هاي غيردولتي به عنوان ركني از جامعه مدني، از بازارگرايي و دولت‌گرايي بيش از حد كه از بحران‌هاي امروز دنياست، كاسته مي‌شود و نوعي تعادل بين بخش‌هاي مختلف جامعه ايجاد مي‌گردد (الواني، 1381). بنابراين تقويت اين سازمان‌ها، منجر به تقويت جامعه مدني و در مقابل تحديد بخش دولتي مي‌گردد. به زعم لوئيز (1999) ايجاد ارتباط بر اساس همكاري و همياري بين واحدهاي دولتي و سازمان‌هاي غيردولتي به شفافيت بيشتر در مديريت دولتي و به چالش كشيدن فرهنگ سلسله مراتبي ديوانسالاري دولتي مي‌انجامد و از اين راه جامعه مدني تقويت شده و نقش موثرتري را مي‌تواند ايفا كند .

دولت الکترونیک و عدم تمرکز

دولت الکترونیک دولتی است که خدمات خودرا از طریق اینترنت به مردم ارائه میدهد.استقرار دولت الكترونيك شامل: ايجاد پايگاه‌هاي ارائه خدمات و اطلاعات، ارتباط و تعامل دو سويه دولت با مردم و مردم با دولت، رسيدگي به شكايات مردمي و برنامه دوركاري موجب مي‌شود كه هر گونه عدم شفافيت و سوء استفاده را كاهش دهد و موجبات ارتقاي نظارت را فراهم آورد. ارتباط مستقيم و رو‌در‌روي مردم با كاركنان كه زمينه‌ي فساد ر ا فراهم مي‌كند از بين مي‌رود و از طريق سامانه پاسخگويي مردم، مي‌توان نارضايتي از دستگاه‌ها و انحرافات از شيوه‌هاي قانوني را به حداقل رساند (معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني، 1390).

(كامنسكي (1988) مي‌گويد: در عصر شبكه بسياري از روابط رسمي كه براي تكنولوژي قرن نوزدهم طراحي شده‌اند، اعتبار خود را از دست خواهند داد. تكنولوژي اطلاعات مديريت و سلسله مراتب را تغيير خواهد داد.سطوح میانی حذف خواهند شدو فاصله مدیران عالی با سطوح عملیاتی کم خواهد شد.  به طور كلي فن آوری اطلاعات موجب تقويت مهارت اطلاعاتی ، تقويت توانمند‌ي به كارگيري اطلاعات، افزايش قدرت شناخت افراد، كاهش خطاها و خود نظارتي و دسترسي آسان به اطلاعات، بازخورد سريع، تشخيص به موقع انحرافات نسبت به استاندارد و مديريت دانش خود مي‌شود( سلطاني (1378 ).

   نتیجه گیری:

فساد ریشه در نظام بوروکراتیک اداری همه  کشورهادارد و شدت آن در کشورهای کمتر توسعه یافته بیشتر است یکی از راههای کاهش آن عدم تمرکز است .تمرکز زدایی فاصله قدرت را کم ، شفافیت ،مشارکت، اعتماد و همدلی را بیشتر میکند ، و در سطح سازمانی موجب اصلاح وتحول وسلامت اداری خواهد شد.

پیشنهادات

- مدیریت مشارکتی شامل :تصمیم گیری مشارکتی ،کار گروهی وتیمی در سطح سازمانی و استفاده از نظر شهروندان در تصمیم گیری و خط مشی گذاری در سطح کلانو

- خصوصی سازی از طریق ملی زدایی،خود مدیریتی ،قرارداد باعوامل خارجی و سایر موارد بطوریکه دامنه فعالیت و حجم دولت کمتر شود.

- حمایت و پشتیبانی از سازمان های غیر دولتی بطوریکه بتوانند بر خط مشی ها در راستای توزیع مجدد قدرت تاثیر گذار باشند

- تقویت دولت الکترونیک: ایجاد پایگاه اطلاع رسانی ، ارائه الکترونیکی خدمات ،اتوماسیون اداری و سایر موارد  با عث شفافیت قوانبن و مقررات ،کوچک سازی و حذف سطوح میانی شده واز ارتباط رودر روی مردم با بوروکراتها می کاهد.

- واگذاری اختیارات بیشتر به شوراهای شهر بطوریکه

- روابط نزدیک،باز و آسانبین مدیران دولتی و شهروندان مانند:شرکت در مجامع مردمی ،نشست های پاسخ و پرسش،شرکت در همایش های حرفه ای و دانشگاهی،استقرار نظام دریافت پیشنهادات

- آزادی نقد و اظهار نظر: کارمندان ،شهروندان ومطبوعات باآزادی نقد وانتقاد میتوانند در افشای جریان های فساد مالی وسیاسی نقش موثر داشته باشند

-

منابع :

 1- هيوز، آون (1377) مديريت دولتي نوين ترجمه سيد‌مهدي الواني و سهراب خليلي و غلامرضا معمار‌زاده طهراني، نشر مرواريد.

2- اعتباريان، اكبر (1385) نظريه‌ها و الگوهاي مديريت دولتي با تاكيد بر مسائل ايران. انتشارات دانشگاه آزاد خورسگان.

3- رابينز، استيفن (1379) ترجمه سيد‌مهدي الواني، حسن دانايي‌فرد. انتشارات مرواريد.

4- هيوم، ديويد و ترنرمارك ،ترجمه عباس منوریان (1379) حكومت‌داري، مديريت توسعه،انتشارات مرکز آموزش مدیریت دولتی

5- الواني سيد‌مهدي و عربشاهي، سميين (1381) مديريت تطبيقي. انتشارات پيام نور.

6- صمدي، عباس (1383)، نظام‌هاي اداري تطبيقي با تاكيد بر اطلاعات اداري. انتشارات خواجه رشيد.

7- دفتر برنامه‌ريزي و توسعه رياست جمهوري، (1390) آشنايي با ده برنامه تحول اداري.

8- ماهنامه تدبير، سال چهاردهم شماره

 9- آزرنگ، عبدالحسين اطلاعات و ارتباطات،تهران. سازمان چاپ و انتشارات وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي, 1380.

10 ديانا هولمز و کيت جهان آشنايي با فناوري اطلاعاتي، ترجمه مجيد آذرخش. تهران. انتشارات سمت, 1377

11- وندل فرنچ ،سسيل اچ بل، مديريت تحول سازماني ، ترجمه الواني و دانايي فر،

12- کاظمی ،امیر ( 1389 ) ،بنیادهای علم سیاست ،انتشارات غزال

13- اعتباریان،اکبر(1385)،نظریه ها و الگوهای مدیریت دولتی،انتشارات دانشگاه آزاد خوراسگان

Naidoo kumi(1999) " the promis of civil society " paper presented in world. -

 -Gould.j.and j.a.amaro-reyes(1985) "the effects of corruption on ad mimistrative performance ".

- Goodnow frank johanson(1967) "comparative administrative law"n.y.and londan:g.p. putman sons.

 -Hood christopher(1991) "Apublic Nanagement for all season" publi administration vol.69 no.1.

-         Bennis warren G (1966) Changing Organization  new york: Mcgraw-hill. -